Chronique

Quelle indemnisation en cas d'inconstitutionnalité

Par trois arrêts rendus le 24 décembre 2019, le Conseil d’État, statuant au contentieux vient d’ouvrir la porte à une action indemnitaire devant le juge administratif en cas d’inconstitutionnalité de la loi déclarée à rebours par le Conseil Constitutionnel, alors que ladite loi était déjà en vigueur. Ce qui est possible sur le terrain de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) entrée dans notre droit en 2008. La mesure déclarée inconstitutionnelle est alors abrogée, et ne peut donc plus produire aucun effet.

Quelle incidence l’inconstitutionnalité d’une loi auparavant en vigueur peut-elle avoir pour le justiciable ? Curieusement, cette question n’avait jamais été tranchée au regard du droit national. Et ce, alors même que depuis 2007, le Conseil d’État considère que la responsabilité de l’État peut être engagée pour obtenir réparation du préjudice subi du fait de l’application d’une loi contraire aux engagements internationaux de la France, lesquels constituent des normes hiérarchiquement supérieures au droit national.

La responsabilité de l’État engagée

Le 24 décembre 2019, le Conseil d’État a posé en principe que la responsabilité de l’État, du fait des lois illégales, est susceptible d’être engagée, au-delà de la problématique susvisée de hiérarchie des normes, en cas de manquement au principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, afin d’obtenir réparation des préjudices qui peuvent résulter de cette situation. Un principe d’égalité qui n’est effectivement plus assuré si certains se sont vus appliquer une loi inconstitutionnelle, qui n’aurait donc jamais dû être promulguée.

Le Conseil d’État précise toutefois qu’il est possible que la loi en cause ait elle-même exclu toute indemnisation, ou que le préjudice dont il est demandé réparation soit regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

De plus, dans la décision d’inconstitutionnalité qu’il rend, le Conseil Constitutionnel a toujours la faculté de fixer lui-même la portée et les limites de sa décision, et donc de restreindre ou même fermer la voie à toute indemnisation, en laissant par exemple subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi abrogée, qu’une action indemnitaire reviendrait à remettre en cause.

Établir la réalité du préjudice et le lien de causalité

Lorsque les conditions sont réunies, le pétitionnaire doit établir la réalité de son préjudice, et surtout le lien de causalité direct entre ce préjudice et l’inconstitutionnalité de la loi.

Or, dans les trois décisions qu’il a rendues le 24 décembre 2019, le Conseil d’État a considéré ce lien de causalité directe inexistant, et a donc rejeté les demandes indemnitaires, et l’on comprend que cette question du lien de causalité sera le nerf de la guerre, lorsque la porte de l’indemnisation n’aura pas été fermée en amont, dans les conditions ci-dessus évoquées.

Ces trois arrêts du Conseil d’État avaient pour arrière-plan une décision QPC du 1er août 2013 ayant déclaré contraire à la constitution un article de l’ordonnance relative à la participation des salariés aux résultats de l’entreprise, en reprochant au législateur d’avoir méconnu l’étendue de sa compétence en renvoyant à un décret un certain nombre de paramètres, ce qui affectait la liberté d’entreprendre.

En revanche, le Conseil constitutionnel avait écarté les griefs fondés sur la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et les charges publiques.

Pour le Conseil d’État, la seule méconnaissance par le législateur de l’étendue de ses prérogatives ne peut être regardée comme étant directement à l’origine de l’obligation faite à une entreprise de verser une participation à ses salariés.

Dans la deuxième espèce, ce même motif a privé une autre entreprise d’indemnisation. Et, dans la troisième espèce, c’est un salarié qui réclamait une participation devant le juge judiciaire lorsque est intervenue l’abrogation de la loi, il avait alors été débouté !

Autrement dit, le principe de responsabilité de l’État en cas de loi déclarée inconstitutionnelle à rebours est posé, mais les conditions sont si strictes qu’il est prématuré de parler de porte ouverte lorsque c’est seulement un verrou qui a sauté.