Safer : comment la loi d’urgence agricole renforce le droit de préemption et limite les contournements

Promulguée le 18 août 2026, la loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricole, comporte plusieurs dispositions destinées à renforcer l’efficacité des outils de régulation foncière. Sans créer de nouveaux pouvoirs, elle vise à limiter la consommation masquée de terres agricoles et certains mécanismes de contournement médiatisés. C'est notamment le cas au Pays basque, où l’un de ses députés, Peio Dufau, est à l’initiative de plusieurs de ces dispositions, autour desquelles il a réussi à faire un consensus syndical. 

Certaines opérations associaient jusqu’à présent des terres agricoles et des biens non agricoles, tels qu’un chalet, une maison résidentielle ou un manoir, au sein d’une même vente assortie d’un prix unique. 

Dans ce cas, la Safer était souvent contrainte de recourir à la préemption partielle. Or ce mécanisme se révélait fréquemment peu opérationnel dès lors que le vendeur pouvait exiger que la Safer acquière l’ensemble des biens au prix et conditions notifiés. L’intervention foncière devenait alors difficile, voire impossible faute de pouvoir réviser le prix : 60 % des dossiers de préemption partielle aboutissaient à un retrait de l’intervention. 

Désormais, lorsque la vente comporte des biens préemptables et des biens non préemptables, « non contigus » ⁽¹⁾, l’article L141-1-1 I bis du Code rural impose au notaire l’établissement de deux notifications distinctes. Chacune avec son propre prix et ses propres conditions. 

L’objectif n’est pas d’étendre le droit de préemption des Safer mais d’éviter qu’une vente globale puisse neutraliser artificiellement son exercice sur les terres agricoles concernées. 

« Il est normal qu’une habitation conserve un espace d’agrément cohérent autour d’elle. Mais lorsque de vastes surfaces agricoles sont attachées à ces biens dans une même opération, elles peuvent progressivement sortir du marché foncier agricole. La nouvelle règle permettra une meilleure prise en compte de cette réalité », observe Thierry Bussy, Président de la FNSafer. 

La loi d'urgence agricole allonge également de cinq à dix ans la période pendant laquelle un bâtiment ayant été utilisé pour l’agriculture peut relever du droit de préemption de la Safer en vue de retrouver un usage agricole. 

Jusqu’à présent, un bâtiment qui n’avait plus connu d’activité agricole depuis plus de cinq ans échappait au droit de préemption, sauf dans certaines communes soumises à la loi Littoral où le délai a été porté à vingt ans en 2019 (Loi « Pahun »). 

L’article L143-1 du Code rural entend ainsi lutter contre la disparition progressive du bâti agricole et favoriser sa remobilisation pour l’installation ou le développement d’exploitations. En effet, il demeure important de conserver un parc bâti susceptible de répondre aux besoins de l’agriculture, plutôt que de poursuivre une artificialisation rurale. 

La mesure demeure toutefois limitée, puisque les bâtiments ayant fait l’objet d’un changement destination régulier (permis de construire) ne sont pas concernés par la révision de prix. 

« Le passage de cinq à dix ans constitue une avancée, même si nous avions souhaité un délai de 20 ans. Il donne davantage de possibilités pour remobiliser des bâtiments qui peuvent encore être utiles à l’installation ou au développement d’exploitations agricoles », souligne Peio Dufau. 

L’article L145-1-1 du Code rural ouvre un droit inédit d’opposition aux Safer sur la conclusion et la cession de baux emphytéotiques. En effet, les baux emphytéotiques d’une durée de 18 à 99 ans, peuvent en fait s’apparenter à une vente de l’usufruit. Les notaires devront donc informer la Safer, deux mois avant l’opération, de l’identité du locataire, la nature des biens, leur surface, la valeur du bien loué, le montant et les modalités de versement du loyer et les autres conditions du contrat. En effet, un loyer excessivement supérieur au barème préfectoral des fermages, surtout en début de contrat du fermage serait un indice d’une vente déguisée. 

Voir notre carte des barèmes préfectoraux des fermages 

Selon l’étude d’impact du Gouvernement, 6 200 hectares ont fait l’objet de nouveaux baux emphytéotiques en 2024, dont près de 1 000 hectares susceptibles de présenter un risque de détournement d’usage. L’enjeu dépasse d’ailleurs les seules opérations photovoltaïques : il s’agit plus largement de garantir que des contrats de très longue durée ne conduisent pas à contourner les mécanismes de régulation foncière prévus pour les ventes classiques. 

Autre évolution importante : le relèvement du seuil permettant à la Safer de préempter la nue-propriété d’un bien lorsque le vendeur conserve l’usufruit. 

Auparavant, cette possibilité n’existait que lorsque l’usufruit restant à courir n’excédait pas deux ans. Certains montages prévoyaient ainsi une réserve d’usufruit légèrement supérieure à ce seuil afin de sortir du champ d’intervention des Safer. 

La loi porte désormais ce délai à cinq ans. Selon l’étude d’impact du Gouvernement, près de 45 % des opérations analysées comportaient précisément une durée d’usufruit comprise entre deux et quatre ans. Le législateur a donc souhaité corriger ce qui était considéré comme un angle mort du dispositif existant. « Le seuil de cinq ans représente un compromis équilibré. Il ne supprimera pas toutes les stratégies d’adaptation, mais il devrait en limiter l’intérêt et rendre plus difficiles certains montages exclusivement destinés à contourner les outils de régulation foncière », estime Thierry Bussy, président de la FNSafer. Les régions ayant le marché de la propriété démembrée le plus dynamique sont surtout les régions du sud de la France : Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Auvergne-Rhône-Alpes. 

Le droit de préemption du fermier en place qui exploite depuis plus de trois ans passe devant celui de la Safer. A lui, de prouver l’existence de son bail par un enregistrement, le paiement des fermages, etc. ; la preuve étant libre. Encore faut-il qu’il exploite régulièrement le bien loué au regard de la réglementation relative au contrôle des structures, précise l’aliéna 2 de l’article L143-6 du Code rural. Le législateur a souhaité ainsi neutraliser les conséquences d’une jurisprudence qui avait fragilisé cette exigence. 

« Le message est simple : lorsqu’un fermier exploite régulièrement les terres et respecte les règles du contrôle des structures, sa priorité demeure pleinement reconnue. La loi vise surtout à éviter que des situations irrégulières puissent être utilisées pour neutraliser la régulation foncière », résume Thierry Bussy. 

On constate dans un certain nombre de départements, des valeurs de terres lires et occupées assez proches. Ce phénomène est révélateur de la spéculation complaisante des fermiers en place lorsqu’ils exercent leur droit de préemption. 

Dernière nouveauté : comme en droit urbain, les commissaires du gouvernement et Safer ont désormais la possibilité de visiter les biens mis en vente pour une évaluation plus juste des prix et des possibilités d’y développer une activité agricole. Cette possibilité n’est pas pour autant un droit, le propriétaire peut s’y opposer. En revanche, une telle demande suspend les délais d’instruction dont dispose la Safer. 

Comme le résume Me Reda Kohen, avocat au barreau de Paris, ce nouveau dispositif introduit « une phase d’instruction supplémentaire qui devra désormais être intégrée dans le calendrier des transactions foncières ».