PAC post-2027 : quelles sont les cinq trajectoires possibles ?

Comment résoudre l’équation de la future PAC d’après 2027 ? C’est la question à laquelle l’Inrae et l’Iddri (Institut du Développement Durable et des Relations Internationales, cercle de réflexion) ont tenté de donner une réponse, dans une récente étude commandée pour le Parlement européen et publiée le 23 janvier.

Quelles réponses aux enjeux économiques, sociétaux et climatiques ?

Cinq « voies » sont possibles pour « résoudre l’équation » de la future PAC post-2027, indiquent l’Iddri et l’Inrae. Car en fonction des réponses politiques données à différents enjeux économiques et sociétaux dans la future PAC, les trajectoires et leurs impacts ne seront pas les mêmes. Certaines voies visent en effet à répondre à l’enjeu la capacité de production agricole de l’Union européenne (UE). Une vision court-terme qui est un « pari risqué à moyen et long terme », d’un point de vue économique et de la production dans le contexte du changement climatique, selon l’étude. Les autres voies promeuvent quant à elles la protection de l’environnement. 

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Quelles sont les cinq « voies » recommandées pour la future PAC ?

Dans l’étude, deux voies visent en priorité à maintenir voire améliorer la production agricole européenne avec un budget constant de la PAC, par deux méthodes distinctes : 

• La voie A s’appuie sur la compétitivité des prix, où l’étude considère que si la compétitivité de la « ferme UE » devrait augmenter à court-terme, impossible de savoir si ce sera le cas à moyen et long terme. Et cette voie augmentera l’utilisation d’intrants externes, augmentant la dépendance des agriculteurs européens aux intrants et aux matières premières et réduisant donc leur autonomie.
• La voie B utilise comme levier le soutien du revenu de tous les types d’exploitations agricoles, via des aides directes et des prix minimaux garantis. Pour cette situation, l’Inrae et l’Iddri trouvent des conséquences similaires que la voie A, mais avec des risques de maintien d’exploitations « inefficaces d’un point de vue du marché ». Ce qui engendrait une compétitivité des prix et une capacité de production affaiblies, et une augmentation du coût de l’alimentation. 

Les autres voies présentées dans le rapport visent en priorité à protéger l’environnement, avec des budgets variables de la PAC : 

• La voie C repose sur une « optimisation climatique et environnementale » des systèmes de production agricoles, via des « technologies vertes » et des innovations dont le coût est inconnu et la contribution à l’environnement « très incertaine », selon l’étude. Cette stratégie peut se faire avec un budget constant de la PAC.
• La voie D s’appuie sur le « land-sparing », une approche visant à « épargner » des terres de l’activité agricole pour protéger la biodiversité. Ce qui risque de réduire la disponibilité alimentaire des États membres et in fine augmenter les imports pour l’alimentation animale. Cela nécessiterait une augmentation « considérable » du budget de la PAC.
• La voie E correspond à une stratégie de partage des terres, via une approche agroécologique. Cela implique une diminution de la production agricole, une augmentation des coûts de production et donc un budget de la PAC plus important. 

Quel bilan pour la PAC 2023-2027 ? 

Pour aboutir à ces différents scénarios, l’Iddri et l’Inrae ont au préalable réalisé un premier bilan de l’actuelle PAC. Les instituts reconnaissent qu’il est difficile de réaliser une évaluation quantitative « appropriée » sur la PAC 2023-2027, mise en place il y a moins de deux ans. 

L’étude montre toutefois que son ambition climatique et environnementale a été affaiblie par décisions politiques prises en réponse à la guerre en Ukraine et suite aux manifestations agricoles.

Les États membres ont plutôt favorisé les objectifs économiques selon le rapport. Et l’actuelle PAC ne résout pas les inconvénients des mesures d’aides basées sur les hectares, et n’a que « marginalement amélioré la boîte à outils de gestion des risques et des crises », soulignent l’Inrae et l’Iddri. Pour les instituts, ce modèle de gouvernance a même « augmenté la bureaucratie et la charge administrative publique », ainsi que la charge administrative des agriculteurs européens. 

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Des solutions long-termes préconisées par l’étude de l’Iddri et l’Inrae

Si les discussions sur la future PAC « devront choisir une ou une combinaison de ces voies », l’étude appelle toutefois le secteur agroalimentaire de l’UE à prendre en compte des solutions long-termes. Car, « bien qu'il soit justifié de prendre des mesures pour éviter les pertes de production […] il est également justifié de mettre l'agriculture de l'UE sur une voie qui combine l'adaptation et l'atténuation du changement climatique, améliore sa résilience et augmente son autonomie », soutiennent l’Iddri et l’Inrae. 

« Il est impensable et dangereux de ne pas essayer de réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant de l'agriculture » 

Dans un contexte de crises climatiques et environnementales croissantes, l’étude alerte même « qu’il est impensable et dangereux de ne pas essayer de réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant de l'agriculture, d'améliorer la protection de l'environnement dans les agro-écosystèmes et de développer des régimes alimentaires plus sains ». Les instituts admettent que cette vision long-terme pour la future PAC créera des « perdants », qui devront être accompagnés par l’UE, exigeant un budget plus important au système agroalimentaire de l’UE. 

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