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Foncier agricole et parts sociales : une proposition de loi pour encadrer les transactions

Les échanges de terre via des transactions de parts sociales ne cessent d’augmenter, bien souvent en contournant le contrôle des structures. Une proposition de loi vise à encadrer ces transactions pour éviter les « agrandissements excessifs ».

Les parlementaires veulent compenser le manque d’efficacité des outils historiques (contrôle des structures et Safer) face au développement des exploitations sous forme sociétaire. © J. Chabanne
Les parlementaires veulent compenser le manque d’efficacité des outils historiques (contrôle des structures et Safer) face au développement des exploitations sous forme sociétaire.
© J. Chabanne

Les mailles du filet vont-elles se resserrer autour des transactions foncières via les échanges de parts sociales ? C’est l’objectif de la proposition de loi portée par le député LREM Jean-Bernard Sempastous. Le texte, qui devrait être examiné mi-mai à l’Assemblée nationale, vise à compenser le manque d’efficacité des outils historiques (contrôle des structures et Safer) face au développement des exploitations sous forme sociétaire, afin de « contrôler les agrandissements objectivement excessifs opérés sous couvert d’un cadre sociétaire ».

Depuis plusieurs années, les Safer s’étranglent devant la montée en puissance des échanges de terre via des parts sociales et qui échappent à leur contrôle. En 2014, ce marché portait sur 275 transactions, pour une valeur de 132 millions d’euros. En 2019, ces chiffres se montaient à 7 380 transactions pour 1,2 milliard d’euros. « Si les sociétés peuvent permettre une gestion optimisée de l’exploitation et une transmission progressive, elles sont malheureusement de plus en plus souvent utilisées aussi pour s’affranchir des règles », s’alarment les députés signataires de la proposition de loi Sempastous.

Car une fois transformée en parts sociales, la terre peut s’échanger en échappant largement au contrôle des structures ou au droit de préemption des Safer. Selon les parlementaires, ces opérations rendent « inaptes à exercer leur droit de regard » les Commissions départementales d’orientation de l’agriculture (CDOA, en charge du contrôle des structures via les autorisations d’exploiter) et les comités techniques départementaux (CTD) des Safer. Cet angle mort dans la réglementation ferait courir le risque d’une « concentration excessive » jugée très néfaste : installation des jeunes entravée, simplifications des itinéraires culturaux, disparition des productions locales, et même mise en péril de l’indépendance alimentaire française !

Plusieurs tentatives législatives infructueuses

Cette inquiétude n’est pas nouvelle. En 2014, les parlementaires avaient voulu étendre le contrôle des structures à toute cession de part de société agricole, mais le Conseil constitutionnel n’avait pas donné son aval. En 2016, la tentative d’accorder le droit de préemption aux Safer sur les cessions partielles de parts avait elle aussi été retoquée par le Conseil constitutionnel, tout comme, en 2017, une proposition de loi similaire du député Dominique Potier.

La nouvelle tentative législative entend contrôler la concentration foncière via une autorisation préalable délivrée par l’autorité préfectorale. Elle s’appuie sur un nouvel outil : le registre des bénéficiaires effectifs. Ce document, élaboré dans le cadre de la lutte contre le blanchiment, recense les participations sociétaires d’une personne physique, et permet donc d’estimer son patrimoine foncier.

Autorisation préfectorale obligatoire en cas « d’agrandissement excessif »

Le dispositif de la proposition de loi vise à soumettre à autorisation administrative des prises de participations sociétaires au profit d’un bénéficiaire (exploitant ou non, personne physique ou personne morale) dans le cas où l’opération aboutit pour celui-ci à un « dépassement du seuil d’agrandissement considéré comme excessif ». Dans ce cas, l’acheteur devra adresser une notification qui passera par la Safer, laquelle émettra un avis, qui pourra être ou non suivi par la préfecture. C’est le bénéficiaire de l’opération lui-même, et non la société, qui est visé par la procédure, afin de prémunir des détournements en incluant les mouvements de capitaux intra sociétaires et les holdings.

En cas de dépassement du seuil, le refus ne serait pas systématique. La demande pourrait être autorisée si l’opération ne porte pas « une atteinte caractérisée » à l’installation d’agriculteurs et à « la vitalité du territoire ». Des dérogations seront aussi possibles si le cessionnaire consent à « libérer une surface compensatoire par vente ou bail rural long terme » au profit d’un agriculteur en phase d’installation ou de consolidation.

Une offensive législative contestée

Mais quel serait le seuil ? Les auteurs de la proposition de loi suggèrent un seuil fixé par le préfet de région « par région naturelle ou par territoire », et compris dans une fourchette allant d’une à trois fois la SAU régionale moyenne. Si ce ratio est confirmé, la plupart des exploitations de grandes cultures seraient concernées. Dans une proposition de loi « concurrente » déposée par le député socialiste Dominique Potier, le seuil évoqué est celui du contrôle des structures, ce qui durcirait nettement la mesure.

Cette nouvelle offensive pour encadrer les échanges de parts sociales est soutenue par plusieurs syndicats agricoles, mais soulève aussi des contestations. Certains y voient un cadeau fait aux Safer, considérées comme « juge et partie » car elles sont chargées d’appliquer une politique foncière publique tout en se rémunérant sur les transactions qui passent par leur intermédiaire. Dans un entretien donné à Agra, Denis Guérard, avocat au barreau de Beauvais, juge ainsi que « les textes existent, il suffit de les faire appliquer. Si pour échapper à tout contrôle, un agriculteur prend le contrôle d’une autre entreprise par l’intermédiaire d’une société holding, l’administration a les moyens de le savoir et de s’opposer à ce montage comme étant abusif ». Et de soupçonner une « proposition de loi téléguidée par les Safer ».

Un marché de 1,16 milliard d’euros pour les sociétés agricoles

« En ne considérant que les sociétés de portage du foncier et les sociétés d’exploitation agricole, 7 160 ventes de parts ont été notifiées en 2019, pour un total de surfaces concernées de 616 000 hectares et une valeur de 1,16 milliard d’euros, recense la FNSafer dans sa synthèse annuelle. Ces chiffres représentent l’équivalent de 6,9 % du nombre de transactions, 1,4 fois la surface et 17,6 % de la valeur des ventes réalisées sur le marché foncier agricole en 2019. »

Seules 3 % des cessions de parts de sociétés de portage ou d’exploitation sont totales. Et pour cause : dans ce cas, le droit de préemption de la Safer s’applique si cela s’effectue hors cadre familial. Un scénario que préfèrent éviter les acteurs du marché. Dans 90 % des cas, la cession porte sur moins de 50 % des parts.

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