Russie : l'Etat déploie des soutiens à l’hectare à la mode européenne
L'Union européenne n'est pas la seule à soutenir son agriculteur. Subventions à l’hectare mais aussi soutiens au crédit et à l’investissement ou intervention, l’État russe utilise lui aussi une large palette d’outils. Il veut encourager le développement des fermes de taille moyenne… Sans pour autant oublier les agroholdings. Pas simple.
« La Russie a bien compris que sans soutien, sans subvention, son agriculture ne marcherait pas, explique Katia Roinet, conseillère en charge des questions agricoles à l’ambassade de France à Moscou. Pour le gouvernement, développer l’agriculture, c’est diversifier son économie, en limitant sa dépendance vis-à-vis des industries minières notamment. Et pour y parvenir, il faut des subventions. » De fait, pendant la récession économique qui a débuté en 2013 et a pris fin l’an passé, l’État a souhaité préserver le budget dédié à l’agriculture (216 milliards de roubles(1) en 2017, soit 3,8 milliards de dollars), resté stable alors même que celui de la défense baissait légèrement. Parmi nos concurrents, la Russie est l’un des pays qui soutient le plus ses agriculteurs. L’OCDE estime que les aides aux producteurs (ESP, voir plus loin) ont même augmenté entre 2015 et 2016, passant de 12 % à 16 % des recettes agricoles brutes. Autre particularité : la part des aides pouvant créer des distorsions dans la production et les échanges — 76 % du total des soutiens tout de même sur 2014-2016 — progresse. Dans son rapport annuel sur les politiques agricoles dans le monde de 2017, l’OCDE ne manque pas de soulever le problème : « Les subventions et les mesures de protection à l’encontre des importations, qui génèrent toutes deux des distorsions, demeurent les principaux instruments utilisés pour atteindre les objectifs fixés. » En grandes cultures toutefois, les taxes à l’export, si elles demeurent dans l’arsenal de protection, ne sont plus utilisées.
Une subvention à l’hectare pour inciter à la mise en culture
Quoi qu’il en soit, la Russie fait évoluer sa politique agricole. Avant le Programme d’état pluriannuel pour le développement de l’agriculture 2013-2020, les soutiens agricoles étaient principalement composés de petites subventions directes destinées à soutenir l’achat d’intrants (semences, phytos, carburant, lubrifiants, engrais minéraux). Aujourd’hui, le système est simplifié : « le gouvernement, qui nous pose par ailleurs beaucoup de questions, s’est inspiré de la PAC, avec une subvention à l’hectare venue remplacer 80 % des petites subventions aux intrants », expose Katia Roinet. Plus lisible, cette politique a l’avantage d’être compatible avec l’OMC. Elle a d’autres vertus : inciter les agriculteurs à cultiver ce qui n’est pas encore exploité, puisque l’aide à la surface ne concerne que les hectares ensemencés, et exclure du système les lopins de terre qui ne sont pas gérés par des agriculteurs et sont cultivés à des fins d'autosubsistance. De 0,4 hectare en moyenne, ils génèrent parfois des volumes majeurs : la moitié de la production de pommes de terre en serait issue. Or du point de vue de l’État fédéral, cette production gêne le développement d’une agriculture professionnelle que devraient porter les fermes de taille moyenne. « Pour le gouvernement, c’est sur elles et pas seulement sur les agroholdings que reposera la croissance du monde agricole », indique Katia Roinet.
Des soutiens gérés en régions pas toujours au profit des fermes moyennes
Ce sont ces fermes moyennes qui sont implicitement visées par les paiements à la surface. Mais sur le terrain, les aides sont administrées par les 85 districts ou provinces du pays qui les cofinancent à hauteur de 5 à 50 %. Face à des enveloppes budgétaires limitées, les régions doivent trouver une clé de répartition viable. Or dans un certain nombre de cas, la règle du « premier arrivé, premier servi » est en vigueur, favorisant les grosses structures plus réactives… Pour Katia Roinet, « il y a une volonté du terrain d’aller vers des soutiens dégressifs, un peu comme la surprime aux 50 premiers hectares en Europe, même si les députés, parmi lesquels se trouvent de très riches propriétaires d'agroholdings, sont contre a priori ». La partie n’est pas gagnée. La prime à la surface demeure de toute façon faible : 120 roubles/hectare (1,50 euro)(1) pour le niveau de base, auquel s’ajoute une part variable fonction de l’historique de la région sur cinq ans, de « l’intensité de la production », et de la fertilité des sols. Des formules de calcul à peu près illisibles laissent une flexibilité aux régions dans la mise en œuvre. En 2013, la prime a atteint en moyenne 300 roubles dont 207 roubles/hectare versés par l’État. Monté à 15 milliards de roubles pour 50 millions d’hectares en 2015, le budget devrait grimper à 35 milliards d’ici 2020, soit 740 roubles/hectare.
Les bonifications des intérêts d’emprunts, premier poste de dépense
Si elle traduit une volonté politique, cette aide à la surface n’est pas le principal budget de soutien aux agriculteurs. Les bonifications d’intérêt pour les emprunts à court terme ont une place bien plus essentielle, comme le souligne l’OCDE dans son rapport 2017. Le système est assez simple : l’État prend en charge le remboursement des intérêts de prêt à hauteur du taux directeur de la banque centrale russe, d’environ 8 %. Sur un taux de crédit de 12 %, il ne reste au final que 3 ou 4 % à la charge de l’investisseur. « C’est un coup de pouce énorme et c’est aussi un budget énorme, indique Katia Roinet. Cette subvention aux prêts bonifiés constitue 35 % du budget total de l’État pour l’agriculture, soit 85 milliards de roubles en 2017. » Le secteur végétal est clairement visé. Les critères d’éligibilité n’étant pas très clairs et les enveloppes budgétaires limitées, ces aides bénéficieraient surtout aux agroholdings, de même que les subventions aux projets d’investissements à plus long terme. Celles-ci concernent les agriculteurs mais aussi les usines agricoles ayant un projet de construction ou de rénovation. Variable selon la province, cette aide peut couvrir 20 à 30 % des coûts.
Des aides pour faciliter le transport vers les ports d’exportation
Il ne faut pas l’oublier, le gouvernement russe veut aussi développer l’export. Une subvention au transport vers certaines destinations, dont des ports d’exportation, existe ainsi pour les machines agricoles. Adressée aux constructeurs qui fabriquent en Russie, tous russes aujourd’hui à l’exception de Claas, cette aide équivaut à 30 % du coût de la machine. Fin décembre 2017, le Premier ministre Dmitri Medvedev a étendu cette subvention au transport de céréales par le fer, pour certains départs et arrivées. « Elle peut rembourser jusqu’à 80 % de la dépense en transport ferroviaire mais elle ne peut pas dépasser plus de 50 % du coût des produits transportés », détaille Katia Roinet. Un soutien utile dans un pays où le transport et le transbordement des céréales posent de nombreuses difficultés, surtout dans un contexte de récolte record comme en 2017. « On ne sait pas si l’État aura capacité à exporter tout ce qu’il doit, estime Katia Roinet. Il a demandé à la RVD, la compagnie publique ferroviaire, d’acheter des wagons mais ce n’est pas sûr que cela suffise. »
Cette politique montre bien toute l’ambivalence du gouvernement, partagé entre le soutien des fermes moyennes, qui stabilisent la population en milieu rural, et la défense des intérêts des agroholdings, dont les propriétaires sont influents et qui génèrent profits et devises…
(2) Selon le service fédéral des statistiques, le salaire moyen mensuel en agriculture était de 278 euros en 2016.Des tentatives timides vers les jeunes et la gestion des risques
Certains dispositifs témoignent des nouvelles ambitions du gouvernement... Mais dans les faits, ils ne sont pas suivis d’effets. C’est le cas de la subvention aux nouveaux exploitants, créée non sans difficulté en 2013. Cette aide fédérale avec un cofinancement régional a été refusée par 12 régions sur 85. Le budget était timide : 40 millions de roubles pour créer 12 000 exploitations de taille familiale en 2013. L’aide à la prime d’assurance récolte, versée à condition qu’au moins 80 % de la surface de l’exploitation soit assurée, est une autre tentative. « Très très peu de surfaces sont assurées, signale Katia Roinet. Le ministère en a pris conscience et veut encourager cette stratégie de gestion des risques. » Il faudra voir si le dispositif est souscrit. Ce sont les risques majeurs qui sont visés, tels que les pertes de récoltes liées à un phénomène naturel (sécheresse, grand vent, tremblement de terre…). Une subvention dédiée aux fermes de tailles moyennes pourrait être mise en place… Sous réserve que les discussions aboutissent.
L’intervention maintenue mais peu utilisée
Comme en Europe, un dispositif d’intervention existe depuis 2001. Il permet à l’État d’acheter des grains lorsque les cours descendent trop bas, via des appels d’offres, lancés à des prix légèrement supérieurs au marché intérieur. Pour 2018, les prix minimaux d’achat sont compris entre 87 et 144 euros la tonne de blé, en fonction de la qualité des lots (grades 1 à 5). Les stocks accumulés sont ensuite revendus lorsque les prix montent, afin de faciliter l’approvisionnement de la transformation. Mais le système trouve ses limites lorsque le rouble s’effondre et qu’il devient alors plus intéressant d’exporter en devises. Au 1er janvier 2017, le stock de report du fonds d’intervention était de 4 millions de tonnes de céréales… Le dispositif fait l’objet de nombreuses critiques compte tenu de l’importance des coûts de stockage.
Une envie de bio
Échaudés par différents scandales alimentaires, les consommateurs russes s’intéressent de près au bio. Estimés par plusieurs sources à 250 millions de dollars en 2017, les ventes de produits bio toucheraient 3 % de la population. Elles sont principalement portées par une population urbaine, située à Saint-Pétersbourg et Moscou, ayant des revenus moyens à élevés. Deux problèmes se posent aujourd’hui : 90 % de la production bio est importée et il n’existe pas de label bio officiel, seulement des labels privés dans lesquels la population n’a pas vraiment confiance. Clarifier la réglementation est un sujet sur la table depuis 2002. Depuis deux ans, un projet circule entre le Parlement et le gouvernement afin de créer un label public, plus rassurant. A priori, une loi n’irait guère au-delà de la création d’un registre d’agriculteurs dans un premier temps. Toutefois, rien n’exclut ultérieurement la mise en place d’aides.
