Les contrôles PAC en cinq points clés
La mise en œuvre de la nouvelle PAC a conduit à plusieurs évolutions en ce qui concerne les contrôles. Le point sur leur fonctionnement et sur ce qui change.
L’administration le martèle dans tous les documents qu’elle publie : « les contrôles constituent une contrepartie obligatoire aux neuf milliards d’euros d’aides surfaces et animales que les agriculteurs français perçoivent chaque année ». Autrement dit, ce n’est pas une sanction mais une obligation. Et pour une fois, pas de « distorsion de concurrence » au sein de l’Union : aucun État membre ne peut y déroger...
1 - Différents types de contrôles PAC
En pratique, tous les dossiers PAC sont contrôlés administrativement. Mais l’Union européenne demande également de vérifier la concordance des déclarations des agriculteurs avec la réalité du terrain ainsi que le respect des engagements pris par les bénéficiaires. En moyenne, 5 % des dossiers de demandes d’aide font l’objet d’une vérification de ce type, des pourcentages précis existants pour chacun des volets à contrôler (voir En chiffres). Car les contrôles PAC ne sont pas tous de même nature. Ils peuvent être liés aux aides du premier pilier, à celles du second pilier, ou bien au respect de la conditionnalité. Sur une exploitation donnée, le contrôle peut concerner un seul de ces domaines… ou plusieurs. Les mises à contrôle sont demandées par les DDT (Directions départementales du territoire) qui les déterminent pour partie par tirage aléatoire, pour partie par analyse de risque. Les demandes peuvent aussi venir des Régions, qui gèrent désormais les soutiens du Feader (second pilier). Les DDT sont chargées de coordonner tous les contrôles réalisés en exploitation, y compris ceux hors PAC (voir encadré). Mais elles ne sont pas forcément exécutantes. Pour tout ce qui concerne les surfaces, le volet BCAE (Bonnes conditions agricoles et environnementales) de la conditionnalité, les mesures agro-environnementales, c’est l’ASP (agence de services et de paiements) qui est aux manettes. Et pour les aspects environnement et santé/productions végétales de la conditionnalité, la DDT s’appuie sur les DDPP (Directions départementales de la protection des populations) ainsi que sur les DDAAF ou DRAAF (agriculture).
2 - Un calendrier de contrôle décalé
Normalement, les contrôles doivent avoir lieu l’année où les aides sont demandées. Mais du fait de la mise en oeuvre de la nouvelle PAC, un gros retard a été pris en 2015. Les contrôles de terrain n’ont commencé que début juin. Ils devaient s’étaler sur quelques mois. Les contrôles relatifs aux aides de 2016 ne débuteront pas avant qu’ils soient terminés et que les dossiers soient instruits. Le retard se poursuivra donc. Mais il devrait nettement se réduire.
3 - Moins de contrôles sur place
Le Premier ministre Manuel Valls l’a écrit dans une lettre publiée le 31 juillet 2015, dans laquelle il dresse une liste de mesures destinées à améliorer la mise en œuvre des contrôles : « dès 2015, tous les contrôles effectués dans le cadre de la PAC et liés aux surfaces seront réalisés par télédétection ». Ce sera le cas. Pour réaliser les contrôles et visualiser la présence des cultures et autres éléments du paysage, l’ASP se sert majoritairement de photos satellites et aériennes prises à plusieurs moments dans l’année. Celles-ci sont ensuite traitées par photo-interprétation assistée par ordinateur (PIAO). Avant 2015, sur les 5 % de dossiers faisant l’objet d’un contrôle, 90 % étaient gérés grâce à la PIAO et les 10 % restants faisaient l’objet d’un contrôle systématique sur place. Désormais, toutes les vérifications, donc 100 % des dossiers analysés, le sont par la PIAO. Les contrôles sur place ne sont programmés qu’en cas de manque de lisibilité des cartes : une forêt dense peut par exemple cacher une bande enherbée et demander une vérification in situ.
Auparavant, les zones photographiées étaient plus petites, et toutes les exploitations s’y trouvant étaient contrôlées, sur un point ou un autre. Mais la méthode a évolué sur demande de Bruxelles. Désormais, les zones photographiées sont plus grandes, et toutes les fermes n’y sont pas vérifiées. Celles enquêtées sont tirées au sort ou définies par une analyse de risques. Un tel système s'avérera-t-il plus économique ? Difficile à dire. L'acquisition des photos coûte plus cher, mais les déplacements d’agents sont limités au strict nécessaire.
4 - Des constats mais pas de prises de décisions
Lors de leur visite, les contrôleurs sont chargés de faire des constats. Ce ne sont pas eux qui évaluent l’éventuelle sanction à apporter mais le service instructeur, souvent la DDT. Sur place, ils établissent un compte rendu de contrôle, qu’ils présentent à l’agriculteur pour signature et dont ils lui laissent un exemplaire. L’exploitant a dix jours pour retourner ses observations, s’il en a. Des chartes destinées à "partager les bonnes pratiques entre la profession agricole et les différents corps de contrôle" doivent progressivement se mettre en place sous la houlette des préfets, selon le voeu du Premier ministre.
Attention : les contrôleurs n’ont pas l'obligation de prévenir les agriculteurs désignés. Ils peuvent le faire, mais dans la mesure où le préavis ne dépasse pas 48 heures et « si l’avertissement ne nuit pas à l’efficacité du contrôle », comme le précise une brochure du ministère. Les contrôleurs ont la possibilité d'intervenir de façon inopinée.
5 - Encore peu de recul sur les anomalies détectées
À la mi-juillet, lorsqu’a été rédigé cet article, il était encore difficile de tirer des enseignements compte tenu du petit nombre de contrôles effectués sur les aides 2015, donc dans le cadre de la nouvelle PAC. Des divergences liées au passage du temps étaient toutefois relevées : les dessins ayant été effectués plus d’un an avant le contrôle effectif, les bordures ne correspondaient pas toujours à la réalité. Des contrôles physiques auront probablement lieu sur ces questions-là. Des absences ou des oublis de SNA (surfaces non agricoles) ont également été constatées. Le bilan pourra être fait dans quelques mois.
En savoir plus
. Des taux de contrôle compris entre 1 et 5 %
5 % des bénéficiaires recevant des aides surfaciques (paiements découplés ou non du premier pilier et MAE ainsi que aides à la conversion ou au maintien en bio du second pilier) contrôlés chaque année
1 % des bénéficiaires des aides soumises à la conditionnalité
2 domaines contrôlés au titre du volet environnement de la conditionnalité en 2015 : les directives "nitrates" (9 points de contrôle, dont fertilisation et couverture des sols) et "oiseaux et habitats" (en site Natura 2000)
. Des contrôles déterminés très en amont
Pour pouvoir assurer les contrôles par photo-interprétation, l’ASP doit disposer de plusieurs cartes prises à différents moments de l’année. Les zones qui font l’objet d’un contrôle sont donc déterminées très en amont, avant les déclarations PAC. Parce qu’elles le jugent nécéssaires ou parce qu’elles doivent le faire, les DDT peuvent bien sûr contrôler des exploitations « hors zone ». Mais ce n’est, a priori, pas le cas le plus fréquent.
. Pas que des contrôles au titre de la PAC
Les contrôleurs « PAC » ne sont pas les seuls à intervenir en fermes. Des contrôles au titre du code de l’environnement peuvent également être effectués par la police administrative sous l’autorité du préfet. Ils sont mis en œuvre par la police de l’eau, qui dépend de la DDT, ou par la police des ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement), sous la tutelle des DDCSPP. La police judiciaire peut aussi intervenir, sous l’autorité du procureur de la République, au titre de la surveillance du territoire ou en cas d’infractions constatées. Ce sont alors l’ONCFS (chasse et faune sauvage), l’Onema (eau et milieux aquatiques) ou l’ONF (forêts) qui agissent. Les contrôleurs MSA sont également susceptibles de venir visiter une exploitation. Ils sont là pour vérifier notamment l’assiette des salaires de cotisations et celle des revenus professionnels des non salariés. L’inspection du travail peut pour sa part venir évaluer l’application du droit du travail. Elle a des pouvoirs d’investigation.
