Le second pilier de la PAC montre des signes de faiblesse

Trop d’ambition et pas assez de moyens ? Une chose est sûre, l’argent manque pour pouvoir satisfaire « les besoins identifiés sur le pilier II d’ici 2020 », comme l’a expliqué le ministère de l’Agriculture dans un communiqué, le 27 juillet. Les enveloppes consacrées à l’ICHN (Indemnité compensatoire de handicap naturel, voir en page 8), les aides bio et les MAEC (Mesures agro-environnementales et climatiques) ont explosé par rapport aux maquettes initiales des Régions, en charge du Feader (Fonds européen pour le développement rural) depuis la réforme de la PAC. Pas possible d’aller puiser dans les caisses de l’État, vides ou presque… Donc pour rétablir l’équilibre, le ministre de l'Agriculture Stéphane Travert a décidé de transférer en 2018 4,2 % du budget du premier pilier vers le second, soit 314 millions d’euros. La décision a su faire l’unanimité contre elle, en particulier dans les grandes cultures. « Incompréhension totale » à l’AGPB (blé), « arbitrage injuste » côté AGPM (maïs), « signal extrêmement négatif » pour la CGB (betteraves), « solution de facilité » à la FOP (oléoprotéagineux), « hold-up sur les grandes cultures » à la Coordination rurale… Le compte n’y est pas non plus pour la Confédération paysanne qui juge « dangereux » ce choix, insuffisant selon elle au regard des besoins réels sur le second pilier. Sous le feu des critiques, le précédent ministre de l’Agriculture, Stéphane Le Foll, a réagi le 1er août dans un blog du Huffington Post, remettant notamment en cause le chiffrage de 853 millions d’euros avancé par le ministère : « En vérité, avec les efforts budgétaires que nous avons déjà faits, c’est plutôt autour de 400 millions d’euros. »

L’instruction des premiers dossiers commencent seulement

Au-delà des querelles politiques, cet épisode met en lumière les difficultés que pose la gestion du second pilier depuis la réforme de la PAC de 2015. Estimer avec certitude l’ampleur réelle du « trou » relève ainsi de la gageure. Les chiffres s’avèrent très difficiles à vérifier, tout simplement parce que les dossiers de demandes d’aides n’ont pas encore été instruits par les Régions. La faute au logiciel de gestion des aides, Osiris. Mis en œuvre par l’ASP (Agence de services et de paiements), il a peiné à être opérationnel. « L’outil est en passe d’être finalisé, observait début août un agent de Conseil régional. Nous avons donc commencé par reprendre le travail par étapes en commençant par les dossiers souscrits en 2015, comme les MAEC, qui vont être instruits ce mois-ci. Jusqu’à présent, nous avons travaillé sur des extractions d’informations retraitées pour produire des estimations, mais nous n’avons pas de chiffres réels.» Autrement dit, aucune région n’était capable fin juillet d’évaluer précisément ses besoins. A priori, les écarts entre estimations et réalité devraient être faibles… Cependant, sur les MAEC notamment, des problèmes sur les calculs de surface ne sont pas à exclure.

Des situations régionales très contrastées

Toutes les Régions ne sont pas logées à la même enseigne en matière de déficit. Chacune a fait ses propres choix concernant les critères et les montants des aides à verser. Très volontaire sur le bio, l’Occitanie s'est ainsi laissée dépassée par le succès. Initialement de 105 millions d’euros, son budget sur le bio pourrait au final quasiment doubler. Le Conseil régional a dégagé 29 millions d’euros supplémentaires en puisant dans les lignes consacrées au développement rural, moins consommées. Les Agences de l’eau ont décidé d’intervenir pour 20 millions d’euros supplémentaires via un financement de complément. Mais il n’empêche, 30 à 50 millions d’euros de Feader devraient manquer d’ici à 2020. « C’est une estimation selon une hypothèse médiane, la plus probable, explique-t-on au Conseil régional. Elle tient compte du plafonnement des aides que nous avons dû mettre en place, à 30 000 euros par an sur cinq ans pour les dossiers 2015 puis à 15 000 euros pour ceux de 2016 et de 2017. Nous ne voulons pas descendre en dessous et comptons maintenir ce cap jusqu’au bout. »  Côté MAEC, il devrait y avoir 3 à 5 millions d’euros de dépassement par rapport aux 140 millions d’euros de départ. Idem pour le PCAE (Plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles) : les 124 millions d’euros maquettés devraient se transformer en 150 millions sur lesquels 5 millions manqueraient, malgré les redéploiements de la Région et la redéfinition des critères d’éligibilité aux aides.

Intervenue juste après la clôture des PDR (Plans de développement ruraux) régionaux, la fusion des Régions n'a pas facilité la mise en œuvre du second pilier. Les Conseils régionaux sont obligés de jongler avec deux, voire trois jeux de priorités différentes. Dans les Hauts de France, d’après les pré-instructions de dossiers, le budget MAEC de la Picardie était consommé à 59 % à fin 2016, contre 41 % en Nord-Pas-de-Calais. Les dossiers n’y sont pas instruits de la même façon. Globalement, les ajustements demandent davantage de concertation. Tout cela prend du temps.  

Des difficultés locales pour dégager des cofinancements

Toutefois, même lorsque la région n’a pas changé de périmètre, à l’image du Centre-Val de Loire, les arbitrages ne sont pas simples. Là comme ailleurs, les enveloppes du Feader destinées aux mesures agricoles ont explosé : il reste moins de la moitié du budget initial prévu pour le PCAE, à peine 30 % de celui des MAEC et presque plus rien pour le bio. « Des transferts sont possibles entre les différentes lignes du budget, il n’y a a priori pas de limite de fongibilité… mais sous réserve que la Commission européenne donne son accord, notamment la direction générale de l’environnement », observe Benoît Tassin, directeur adjoint de la Chambre d’agriculture régionale. Ce qui, cet été au moins, n’était pas gagné. Le responsable demeure également perplexe devant les difficultés de cofinancement. Pour être sûr de voir ses comptes validés par Bruxelles, le Conseil régional limite le nombre de cofinanceurs par dossier. Dans le cas des PCAE, notamment, il refuse le saucissonnage qui permettrait aux Agences de l’eau, à l’État, voire au département d’intervenir ensemble sur un même dossier, chacun sur la partie qui l’intéresse. Et cela complique sérieusement les possibilités de cofinancement.

La bonne nouvelle, c’est que paradoxalement, les caisses du Feader ne sont pas vides : les enveloppes destinées à l’agriculture s’épuisent, mais pas celles consacrées au développement rural… Des transferts pourraient s'envisager, moyennant une souplesse de la part de Bruxelles. Certaines inquiétudes sont également à relativiser, telle la fonte des crédits pour les MAEC. « L’essentiel des souscriptions a en général lieu en début de programmation, remarque Thierry Felman, à l’APCA (chambres d’agriculture). On peut s’en tenir aux maquettes. Sur la période 2007-2012, on n’ouvrait pas forcément de MAE en cours de période, hormis pour les nouveaux installés.» Reste que pour le bio, la logique des pouvoirs publics est bien de soutenir la dynamique de conversion.

Le second pilier n’a en tout cas pas fini de faire couler de l’encre. Rien ne dit que les 4,2 % prélevés dans une région donnée sur les aides du premier pilier, et en particulier sur les DPB, lui reviendront sous forme d'un supplément équivalent pour le second pilier. Au moins parce que toutes n’ont pas les mêmes besoins. L’Occitanie, par exemple, est bien décidée à défendre chèrement ses intérêts. Valait-il mieux jouer la stratégie de la cigale ou celle de la fourmi ? Des discussions plus que serrées auront lieu en septembre…