Le nouveau Farm Bill protégera t-il les producteurs ?

Le nouveau Farm Bill mis en place aux États-Unis pour la période 2014-2018 fait couler beaucoup d’encre. Il est à première vue séduisant. S'il ne comporte pas de mécanisme de régulation des marchés, il permet a priori d'adoucir les chocs liés à la volatilité des prix. "Contrairement à la nouvelle PAC où quasiment rien n'est prévu en cas de crise, avec le Farm Bill, les États-Unis définissent clairement ce qu'est une crise, et offrent une protection de marge aux producteurs", souligne Daniel-Mercier Gouin, professeur à l’Université Laval à Québec⁽¹⁾. Mais les jeux sont loin d'être faits. "Le système fonctionnera-t-il? Sera-t-il efficace en cas de crise laitière: permettra-t-il aux producteurs américains de mieux résister? "

Le programme se serait déclenché en 2009 et 2012

"Il s'agit d'un programme volontaire", rappelle-t-il. La protection de base est gratuite. Il suffit de s'inscrire (pour une cotisation de 100 dollars) pour bénéficier automatiquement d’une compensation si la marge prix du lait-coût d’alimentation (en moyenne sur deux mois) descend en dessous de 0,07 €/l (4 dollars par cent livres). Les producteurs peuvent souscrire une protection supplémentaire payante pour couvrir une marge allant jusqu’à 0,13 €/l (8 dollars par cent livres par pallier de 0,5 dollar). "La prime à payer est plus élevée pour les exploitations de grande taille (plus de 1,8 million de litres soit environ 200 vaches). Les éleveurs auront la possibilité chaque année de s’inscrire. Une fois inscrits, ils le sont pour la durée du programme mais peuvent changer le niveau de couverture et le pourcentage de production qu’ils couvrent (entre 25 et 90%)".

Peu de compensation avec la couverture de base gratuite

Que se serait-il passé si ce système avait été mis en place dès 2007? «Le programme serait intervenu à deux reprises en 2009 et 2012, explique-t-il. D'après les simulations, la compensation pour la couverture de base gratuite aurait été très faible, d'un niveau comparable à celle du précédent Farm bill: ce n'est pas là que cela se joue." En 2009, la compensation moyenne annuelle nette (prime d’assurance déduite) aurait en effet été de 6 €/1000l, et en 2012 de 4 €/1000 l. "La compensation aurait été plus intéressante avec une couverture de marge intermédiaire à 0,10 €/l". Pour une exploitation de 500 vaches par exemple, elle aurait atteint 25 €/1000l en 2009 et 16 €/1000l en 2012. Et sur toute la période 2007-2013, la compensation moyenne annuelle nette aurait été de 4 €/1000l.

Quant à la couverture de marge maximale (0,135 euro/l), elle ne présente un intérêt que pour les troupeaux de moins de 200 vaches : ceux-ci auraient perçu une compensation moyenne annuelle nette de 8 euros/1000 l sur la période. En revanche, la compensation aurait été nulle pour les troupeaux de 500 vaches, et même négative (-3 euros/1000l) pour les troupeaux de 1000 vaches. "Le coût du programme devient très dissuasif pour les grands troupeaux".

Si le coût du programme explose, le congrès réagira

Toute la question aujourd'hui est de savoir si les producteurs se sont inscrits massivement au programme d’assurance marge, et quel niveau de marge ils ont souscrit. Daniel-Mercier Gouin est sceptique. Le coût de l'assurance est dissuasif: une assurance intermédiaire à 0,10 euro/l coûte 18 500 euros pour un élevage de 1000 vaches, 7700 euroq pour 500 vaches et 1 500 euros pour 200 vaches. Et celui de l'assurance maximale grimpe à 13 000 euros pour 200 vaches. "Ne préféreront-ils pas mieux mettre une épargne de côté les bonnes années et la placer? Sans compter que bon nombre de gros producteurs ne s'assureront pas pour des raisons plus idéologiques," argumente-t-il.

Et "dans le cas où les producteurs opteraient massivement pour une protection de marge à 0,10-0,135 €/l , l’impact dépendra de la protection réellement apportée. Si la marge garantie permet de résister, les producteurs continueront à produire autant : la crise — en l’absence de mécanisme de régulation — risque de perdurer et les coûts du programme exploseront. Le budget qui a été voté est très limité (400 millions de dollars pour le lait contre 23 milliards pour les cultures) et sera vite dépassé; le congrès réagira", affirme-t-il. Si la marge garantie ne permet pas de préserver le revenu des producteurs, la portée du programme sera de fait relativement limitée.

Un communiqué de l’USDA indique, sans plus de précision, que 23 000 producteurs (soit un peu plus de la moitié) se sont inscrits pour 2014-2015. La prochaine session d’inscription (pour 2016) sera ouverte du 1^er juillet au 30 septembre 2015.

(1) Lors d'une journée organisée par l'Institut de l'élevage en novembre dernier.

(2) Taux de change 1 euro = 1,3 dollar