Politique de l'eau en France, une histoire de décentralisation et d'influences

En France, la gestion de l’eau a connu une transformation majeure depuis le milieu du XXe siècle, passant à une gouvernance décentralisée, impliquant davantage les acteurs locaux. Cette évolution, marquée par les lois de 1964 et 1992, a redessiné le paysage institutionnel de la politique de l’eau, tout en laissant subsister des défis persistants.

1964-1992 : la naissance d’une gestion de l'eau décentralisée par bassins

Avant 1964, la gestion de l’eau était principalement aux mains de l’État, avec une approche ministérielle et centralisée. La loi de 1964 marque un tournant en instaurant une gestion par grands bassins hydrographiques, comme Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse ou Adour-Garonne.

« Chaque bassin se voit doté d’une Agence de l’Eau, chargée de prélever des redevances avec le principe pollueur-payeur ou préleveur-payeur », explique Gabrielle Bouleau, chercheuse en sciences et politiques de l’eau à l’INRAe. 

Ces recettes financent des projets collectifs de gestion de l’eau, tandis que les comités de bassin, composés à 40 % de représentants des collectivités, 40 % d’usagers et 20 % de l’État, votent les niveaux de redevances et les règles de subvention. « Cette répartition illustre clairement la volonté de décentraliser la gouvernance. »

Les SDAGE et SAGE : des outils pour une planification locale, au-dessus des lois

La loi de 1992 renforce cette dynamique en introduisant les Schéma Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), élaborés par les comités de bassin. Ces schémas fixent des principes de partage et de préservation de la ressource à moyen terme, avec une révision tous les six ans.

« Cette loi de 1992 donne à ces SDAGE un statut qui fait que les autres actes des administrations, leurs autorisations, leur planification doivent être rendus compatibles avec le SDAGE. » 

Pour illustrer, la chercheuse donne l’exemple de l’annulation en 2000 d’un schéma directeur d’urbanisme de l’agglomération de Lille par le tribunal administratif, car il prévoyait une autoroute sur un champ captant protégé par le SDAGE du bassin. Cette hiérarchie des normes donne un poids juridique inédit à la politique de l’eau.

Pour répondre à des enjeux plus locaux, la loi de 1992 crée également les Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), élaborés par des commissions locales de l’eau. Ces instances, composées à 50 % de collectivités locales, 25 % d’usagers et d’associations, et 25 % de représentants de l’État, permettent une gestion adaptée aux spécificités territoriales. Les SAGE, comme les SDAGE, imposent aux administrations de rendre leurs décisions compatibles avec leurs règles. « Depuis 2006, ces SAGE ne couvrent que les territoires à forts enjeux. »

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Une décentralisation partielle et des défis persistants

Pourtant, cette décentralisation de la gouvernance de l’eau reste partielle. « Les travaux de Sylvain Barone, chercheur à l’INRAe, montrent que les politiques énergétiques et agricoles, qui impactent fortement les ressources en eau, ne sont pas décidées au niveau des bassins ou des sous-bassins. De plus, les politiques budgétaires et judiciaires influencent les moyens de contrôle des décisions décentralisées. Ainsi, l’application des SDAGE et des SAGE dépend souvent de choix nationaux, voire européens, limitant leur autonomie. »

Un autre défis est l’efficacité du contrôle. Une part importante des atteintes à la ressource (prélèvements non déclarés, dégradations des milieux) échappe encore à la sanction, notamment chez les particuliers.

L’influence européenne et les tensions actuelles autour de l'eau

La directive-cadre européenne sur l’eau, transposée en France par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006, vise à atteindre un « bon état » des ressources, quantitatif et qualitatif. Cela se traduit par la notion de « prélevable », calculée en fonction des ressources renouvelables, et intégrant désormais les projections climatiques via les études HMUC (Hydrologie, Milieux, Usages, Climat).

« Cependant, la transition vers ces nouveaux volumes prélevables, souvent inférieurs aux usages passés, a été difficile. »

Des protocoles d’accord et des dérogations ont été mis en place, accompagnés de mesures financières pour soutenir notamment la création de réserves. Ces adaptations ont cependant pesé sur le budget des Agences de l’Eau, financées à 85 % par la facture d’eau des particuliers. « C’était une subvention indirecte à des usages très consommateurs d’eau, notamment agricole », ajoute Gabrielle Bouleau. Cela a conduit à un moratoire en 2012 sur les nouvelles retenues, levé en 2013 sous condition d’intégration dans des Projets Territoriaux de Gestion de l’Eau (PTGE). Ces projets, pilotés par l’administration, n’ont pas de règles nationales strictes pour la concertation, ce qui pose la question de leur articulation avec les SAGE.

Aujourd’hui, le débat porte sur la hiérarchie entre ces outils : SAGE et SDAGE. Le projet de loi d’urgence agricole propose de réviser les SAGE pour qu’ils tiennent compte des PTGE, inversant ainsi la hiérarchie des normes. Jusqu’à présent, les projets devaient être compatibles avec les SAGE.

Cette évolution interroge l’équilibre entre une gouvernance locale et les impératifs nationaux, rappelant que la gestion de l’eau reste un enjeu économique, écologique et de coordination entre les échelles.

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