La présidence espagnole de l'UE prône des instruments de stabilisation

L’objectif de la présidence espagnole de l’UE est de définir « le modèle de la Pac à partir de 2014 ». Elle rappelle que, en 2008, sous présidence française, les Vingt-sept ont entamé le débat sur les défis de cette politique future. En 2009, à l’initiative des présidences tchèque et suédoise, la discussion s’est poursuivie, centrée sur les paiements directs et le développement rural.
Cette réflexion est maintenant complétée par le document espagnol, assorti de quatre questions,
qui est consacré aux instruments de gestion du marché et des crises.
L’Espagne compte boucler l’ensemble de cet exercice lors de la réunion informelle des ministres
de l’agriculture qu’elle organise le 30 mai et le 1er juin à Mérida (Estrémadure).

L’agriculture,
« secteur stratégique »
Selon la FAO, la production alimentaire devra augmenter d’au moins 70 % afin de nourrir une
population mondiale de 9 milliards de personnes en 2050, souligne d’entrée de jeu le document
de la présidence espagnole de l’UE consacré aux « mesures de marché après 2013 ». Il rappelle
aussi que l’envolée des prix des produits agricoles de base pour la consommation humaine et animale en 2006-2007 n’était pas un phénomène nouveau. De telles situations sont apparues au cours des 40 dernières années, liées généralement à des crises énergétiques, comme dans les années 70.
« Ces situations de crise et l’impact massif des hausses de prix sur l’ensemble de la chaîne ali- mentaire ont replacé l’agriculture dans son rôle de secteur stratégique au niveau mondial », insiste donc la présidence espagnole.

Des crises plus fréquentes
et plus sévères à l’avenir
« Dans le même temps, il faut s’attendre à ce que l’accroissement de la demande entraîne plus de volatilité sur les marchés », avertit la présidence. Lorsqu’un accord sera atteint dans le cycle de Doha à l’OMC, les tarifs aux frontières seront réduits (une baisse d’au moins 54 % en moyenne est envisagée dans le cas de l’UE), les restitutions à l’exportation disparaîtront et les autres systèmes de soutien des exportations seront restreints, tous ces facteurs ayant pour résultat que les marchés mondiaux fonctionneront de façon plus libre et plus interconnectée.
Les variations constantes des prix alimentaires sur la période 2005-2008 étaient liées à un fort accroissement des prix des matières premières dans leur ensemble, souligne à ce propos le document. Ainsi, selon le FMI, l’index des prix alimentaires a-t-il progressé de 110 en 2006 à 127 en 2007 et 157 en 2008, avant de retomber à 134 en 2009, contre 100 en 2005.
Ce tableau général indique que, dans le futur, « les crises liées aux prix et à l’approvisionnement  seront probablement plus fréquentes et plus sévères », ce qui, selon la présidence, « souligne la
nécessité d’une stratégie et d’une gouvernance dans les poilitiques agricoles à tous les niveaux ».

Faire face à la volatilité des prix

Sur le marché intérieur de l’UE, poursuit le document, les mécanismes de gestion des marchés
jouent en premier lieu le rôle d’outils de stabilisation en cas de variations de l’offre (intervention
sur les céréales par exemple). Ils servent aussi à atténuer les effets négatifs des déséquilibres de marché (crises sectorielles comme celles provoquées par l’apparition de l’ESB et, plus récemment, par celle de la grippe aviaire hautement pathogène).
Or, selon la présidence, « l’après 2013 s’annonce comme un défi pour les marchés agricoles euro-
péens ». Nouvelles conditions pour les échanges, nouvelles perspectives financières pour l’Union, disparition des restitutions à l’exportation, plus grande volatilité du marché : tous ces facteurs, parmi d’autres, « forment une toile de fond plus incertaine qui ne devra pas empêcher la Pac de continuer à répondre à ses objectifs ». Des objectifs confirmés par le traité de Lisbonne.
Dans ce contexte, l’UE devra, affirme le document, « avoir un modèle agricole avec les outils nécessaires pour stabiliser les marchés et faire face à la volatilité des prix, un modèle dans lequel l’activité économique de l’agriculture procure aux agriculteurs de justes revenus qui reflètent leur contribution à la société et dans lequel l’agriculture est le pilier de la vie dans les zones rurales ».

Un « filet de sécurité » disponible pour l’instant

Dans l’actuelle organisation unique des marchés agricoles, la gestion des marchés est assurée,  rappelle la présidence, par : des achats publics et du stockage privé, des mesures d’intervention spéciales en cas de maladies animales, des systèmes de limitation de la production pour le lait, la fécule de pomme de terre, le sucre et le vin (dont certains sont appelés à disparaître) et des régimes d’aide spécifiques ; des dispositions concernant la commercialisation et la production (normes, organisations de producteurs, organisations interprofessionnelles) ; les échanges avec les pays tiers ; les règles de concurrence (s’appliquant aux exploitations et aux aides d’Etat).
A ces instruments communautaires, s’ajoutent, pour les fruits et légumes et le vin, des outils de régulation dont la mise en œuvre est décidée par les Etats membres ou par les producteurs via leurs organisations (retraits de produits, mécanismes de non-récolte).

Ces différents instruments ont apparemment « contribué à la gestion du marché en jouant le rôle de filet de sécurité », selon le document, même si, dans le cas du lait, la situation était si sérieuse qu’il a été nécessaire d’adopter des mesures exceptionnelles.

Des options complémentaires

Compte tenu de l’ouverture croissante des marchés dans un futur proche, la présidence espagnole
de l’UE considère par ailleurs qu’il faudra envisager les moyens « d’assurer une réciprocité telle
que les producteurs européens soient mis sur un pied d’égalité avec ceux des pays tiers en ce qui concerne le respect du nombre croissant d’exigences auxquels ils sont soumis en matière de santé
et de sécurité des produits ». Et il en va de même pour les critères relatifs à l’environnement et au bien-être animal.
Il sera aussi nécessaire, selon le document, non seulement d’étudier la possibilité d’améliorer les
instruments de gestion actuels, mais aussi de continuer à discuter d’autres outils qui viendraient
les compléter :
- les droits au paiement unique « perdront leurs références historiques, et il sera dès lors diffi-
cile de les utiliser comme des instruments de gestion du marché » ;
- les autorisations d’aides d’Etat « ne sont pas la solution pour faire face à des crises de marché
sérieuses » ;
- l’assurance revenu peut être une option à étudier en tant qu’outil complémentaire, mais il faut bien en évaluer son efficacité et sa compatibilité avec l’OMC ;
- les accords entre exploitants et les accords interprofessionnels sont une autre possibilité à ana-
lyser. Il faudra alors surmonter deux obstacles : une structure de production insuffisamment orga-
nisée et le manque de pouvoir de négociation du côté des agriculteurs. Une révision des règle-ments afin de faciliter l’adoption d’accords au sein des organisations et associations de producteurs ou des organisations interprofessionnelles, sans remettre en question les principes de la concurrence, serait « une alternative intéressante » ;
- enfin, il faut, selon la présidence, prendre en compte l’éventualité des crises majeures dans des secteurs tels que le lait, la viande ou les céréales, dues à de graves déséquilibres sur les marchés mondiaux ou à des maladies animales. Dans de tels cas, il sera important, souligne le document, « d’assurer qu’un manque de ressources financières ne vienne pas entraver une gestion rapide et efficace, notamment lorsque les marges disponibles sous les limites fixées par les perspectives financières sont dépassées ».